Obligations asymétriques, concessions inégales et instrumentalisation par le Pakistan
Partie I : L’architecture de l’inégalité — Comment la bonne volonté de l’Inde a été codifiée en concessions
1. Contexte : la partition d’un réseau hydrographique
Le réseau hydrographique de l’Indus comprend six fleuves majeurs — l’Indus, le Chenab, le Jhelum, le Ravi, le Beas et le Sutlej — qui traversent les territoires de l’Inde et du Pakistan. Ce réseau assure l’approvisionnement en eau potable, l’agriculture et la production d’électricité dans tout le bassin de l’Indus, subvenant aux besoins de centaines de millions de personnes des deux côtés de la frontière.
Lorsque l’Inde britannique a été divisée en 1947, le réseau hydrographique de l’Indus a également été partagé entre les deux États successeurs. La réalité géographique était crue : l’Inde, en tant qu’État riverain en amont, contrôlait les sources de la plupart des fleuves, tandis que le cœur agricole du Pakistan — les plaines fortement irriguées du Pendjab — dépendait de manière cruciale de l’approvisionnement continu en eau provenant de l’est. L’Inde, quant à elle, avait besoin d’accéder au réseau pour ses propres objectifs de développement au Pendjab et au Rajasthan, tout en recherchant la stabilité et la normalisation de ses relations avec son nouveau voisin occidental. Malgré ses propres besoins nationaux pressants, l’Inde a conclu ce pacte de partage de l’eau très avantageux avec le Pakistan le 19 septembre 1960, un accord facilité par la Banque mondiale.
2. Négociations – L’Inde a payé le prix de la rationalité
2.1 La stratégie de temporisation du Pakistan et la proposition de la Banque mondiale de 1954
Le déroulement des négociations a été marqué, dès le départ, par l’asymétrie entre l’approche raisonnable et constructive de l’Inde et les exigences maximalistes, parfois absurdes, du Pakistan — une asymétrie qui a conduit à des résultats bien plus favorables au Pakistan que ne l’aurait justifié l’équité. La première proposition substantielle de la Banque mondiale, datée du 5 février 1954, l’illustre clairement : dès ce stade initial, elle exigeait d’importantes concessions unilatérales de la part de l’Inde :
• Tous les projets de développement indiens prévus le long des cours supérieurs de l’Indus et du Chenab devaient être abandonnés, les bénéfices qui en découlaient revenant alors au Pakistan
• L’Inde devait renoncer à détourner environ 6 MAF de la rivière Chenab.
• Aucune eau du Chenab à Merala (aujourd’hui au Pakistan) ne serait mise à la disposition de l’Inde.
• Aucun projet d’aménagement hydraulique ne serait autorisé dans le Kutch à partir du réseau fluvial.
Malgré ces impositions considérables, l’Inde a accepté la proposition de bonne foi presque immédiatement, manifestant ainsi son désir sincère d’aboutir à une résolution rapide. Le Pakistan, en revanche, a retardé son acceptation officielle de près de cinq ans, jusqu’au 22 décembre 1958. À la suite de ce geste de bonne volonté de l’Inde, des restrictions lui ont été imposées tandis que le Pakistan continuait à développer de nouvelles utilisations des fleuves occidentaux sans contraintes équivalentes. Le Pakistan a tiré la leçon que l’obstruction rapporte et que la coopération coûte cher — et a appliqué cette leçon de manière systématique depuis lors.
3. Ce que l’Inde a perdu : l’ampleur du sacrifice
3.1 La répartition de l’eau
En vertu de la formule de répartition prévue par le traité, l’Inde a obtenu les droits exclusifs sur les trois fleuves de l’Est — le Sutlej, le Beas et le Ravi — tandis que le Pakistan a obtenu les droits sur les eaux des trois fleuves de l’Ouest — l’Indus, le Chenab et le Jhelum. L’Inde a été autorisée à faire certains usages limités et non consommatoires des fleuves de l’Ouest sur son propre territoire, principalement pour la production d’énergie hydroélectrique au fil de l’eau, sous réserve de restrictions importantes en matière de conception et d’exploitation.
En termes de volume, les fleuves orientaux attribués à l’Inde ont un débit annuel d’environ 33 millions d’acres-pieds (MAF), tandis que les fleuves occidentaux attribués au Pakistan ont un débit annuel d’environ 135 MAF, ce qui donne au Pakistan environ 80 % de l’eau du système. L’Inde a reçu 20 %, en échange de l’abandon de toute revendication sur le système occidental, bien plus vaste. Le point essentiel est que l’Inde n’a pas obtenu de nouvelles ressources en eau grâce à cet accord. Ce que l’Inde a obtenu, c’est la reconnaissance officielle des débits auxquels elle avait déjà accès, en échange de l’abandon de toute revendication sur le système occidental, bien plus vaste. L’Inde s’est vu autoriser certaines utilisations non consommatrices des fleuves occidentaux sur son territoire — principalement la production d’énergie hydroélectrique au fil de l’eau.
3.2 La concession financière : payer pour céder de l’eau
L’anomalie la plus frappante du traité est peut-être la disposition financière. L’Inde a accepté de verser environ 62 millions de livres sterling (environ 2,5 milliards de dollars en valeur actuelle) à titre de compensation au Pakistan pour la construction d’infrastructures de gestion des ressources en eau au Cachemire occupé par le Pakistan. Ce paiement constitue un précédent unique dans lequel le pays en amont, qui cédait déjà la majeure partie de l’eau du système, a en outre payé le pays en aval pour le « privilège » de le faire. L’Inde a en substance subventionné l’acceptation par le Pakistan d’un accord qui favorisait largement ce dernier sur la question fondamentale de la répartition de l’eau.
4. L’injustice structurelle du traité
4.1 Restrictions asymétriques unilatérales imposées à l’Inde
Le traité impose à l’Inde une série de restrictions spécifiques en matière de conception et d’exploitation concernant l’utilisation des fleuves occidentaux, sans imposer d’obligations correspondantes au Pakistan :
• L’Inde ne peut développer qu’une superficie cultivée irriguée (ICA) limitée sur son territoire.
• L’Inde est soumise à des limites strictes quant au volume d’eau pouvant être stocké dans toute installation de retenue sur les fleuves occidentaux.
• L’Inde doit se conformer à des critères de conception spécifiques pour toute installation hydroélectrique sur les fleuves occidentaux, y compris des restrictions sur le niveau de retenue et la capacité de stockage.
Ces restrictions sont unidirectionnelles : elles limitent l’exploitation légale des ressources par l’Inde sur son propre territoire sans imposer d’exigences équivalentes en matière de transparence ou de restrictions au Pakistan. Il en résulte un traité qui traite l’État en amont — l’Inde — comme la partie devant faire l’objet d’une surveillance et de restrictions, tandis que l’État en aval bénéficie de débits garantis.
Le Traité sur les eaux de l’Indus
Obligations asymétriques, concessions inégales et l’utilisation de ce traité comme arme par le Pakistan
Partie II : Obstruction, exploitation et le bilan attendu depuis longtemps
1. L’utilisation du traité comme arme par le Pakistan
1.1 Obstruction systématique du développement indien
Depuis la signature du traité, le Pakistan a systématiquement utilisé ses dispositions en matière de règlement des différends comme un outil stratégique pour retarder et entraver efficacement le développement, plutôt que pour résoudre véritablement les différends. Pratiquement tous les grands projets hydroélectriques proposés par l’Inde sur les fleuves occidentaux — même ceux explicitement autorisés par les termes du traité — se sont heurtés à une objection formelle du Pakistan, à des contestations techniques ou à un renvoi en arbitrage.
Des projets tels que Baglihar, Kishenganga, Pakal Dul et Tulbul ont tous fait l’objet de contestations prolongées de la part du Pakistan. Dans plusieurs cas, le Pakistan a reconnu les avantages potentiels des projets indiens pour la régulation du débit d’eau – y compris la modération des crues – tout en s’y opposant simultanément. Ce schéma révèle que les objections pakistanaises ne portent pas véritablement sur le respect du traité ; elles visent à empêcher le développement indien au Jammu-et-Cachemire, indépendamment des fondements juridiques.
1.2 Le discours sur la « guerre de l’eau » et son utilisation
Le Pakistan a simultanément exploité le respect constant du Traité par l’Inde pour construire et diffuser un discours international présentant l’Inde comme un « agresseur de l’eau » potentiel. Les responsables, universitaires et canaux diplomatiques pakistanais ont maintes fois brandi le spectre d’une Inde « utilisant l’eau comme une arme » contre le Pakistan, en invoquant le Traité même que l’Inde a scrupuleusement respecté.
Ce discours – qui présente le riverain en amont comme une menace – s’est révélé remarquablement efficace auprès d’un public international peu familier avec l’histoire du Traité. Le Pakistan s’en est servi pour exercer une pression diplomatique, susciter la sympathie multilatérale et limiter la capacité de l’Inde à faire valoir ses droits légitimes au titre du Traité.
L’ironie singulière de cette stratégie réside dans le fait que l’Inde n’a commis aucune violation du traité — ni pendant la guerre de 1965, ni pendant celle de 1971, ni pendant le conflit de Kargil en 1999, ni à aucun autre moment au cours des soixante-cinq années d’application du traité. L’Inde a continué à respecter ses engagements alors même que le Pakistan utilisait son territoire pour mener des actions de terrorisme d’État contre l’Inde.
2. Les conséquences pour l’Inde
2.1 Potentiel de développement inexploité
Les contraintes du Traité ont eu des conséquences mesurables et durables sur le développement de l’Inde dans le bassin de l’Indus. De vastes zones du Rajasthan et certaines parties du Pendjab qui auraient pu être irriguées restent arides ou dépendent de sources d’eau alternatives, plus coûteuses. La perte de productivité agricole subie au cours des six dernières décennies représente une perte économique incalculable.
2.2 Le potentiel hydroélectrique inexploité du Jammu-et-Cachemire
L’impact sur le Jammu-et-Cachemire a été particulièrement grave. Ce territoire de l’Union est situé à cheval sur les fleuves occidentaux et possède un potentiel hydroélectrique énorme, largement inexploité. Le développement de ce potentiel est entravé à chaque étape par les restrictions de conception du traité, les objections systématiques du Pakistan et le risque perpétuel d’un mécanisme de résolution des différends à plusieurs niveaux et de longue haleine. Les populations locales en sont venues à considérer de plus en plus le traité non pas comme un cadre de partage des bénéfices, mais comme une source de leur propre marginalisation économique — une imposition extérieure qui les empêche de développer les ressources naturelles qui traversent leur propre territoire.
2.3 Implications pour la sécurité énergétique
L’incapacité de l’Inde à exploiter de manière optimale le potentiel hydroélectrique des fleuves occidentaux a des implications directes pour la sécurité énergétique nationale. Les restrictions du traité signifient que ce potentiel – en tant que source d’énergie propre, renouvelable et économiquement efficace – a été sacrifié uniquement en raison de l’obstruction stratégique exercée par le Pakistan, qui empêche l’Inde d’exercer même les droits limités dont elle dispose dans le cadre de cet accord asymétrique.
3. Le cas de l’Inde
Le traité visait à parvenir à « l’utilisation la plus complète et la plus satisfaisante des eaux du système fluvial de l’Indus » dans un « esprit de bonne volonté et d’amitié » — un contexte qui n’existe plus.
Les traités tirent leur légitimité non seulement de la force de la loi, mais aussi de la mise en œuvre de bonne foi de leurs dispositions par tous les signataires. Le recours avéré et persistant du Pakistan au terrorisme d’État comme instrument de politique étrangère contre l’Inde — qui a culminé avec des atrocités telles que l’attaque du Parlement en 2001, les attentats de Mumbai en 2008 et, plus récemment, l’attaque de Pahalgam en avril 2025 — remet fondamentalement en cause le principe sur lequel repose le respect continu du Traité sur les eaux de l’Indus par l’Inde. Les accords bilatéraux ne peuvent être respectés de manière sélective : un État ne peut simultanément enfreindre les normes fondamentales de conduite interétatique tout en exigeant de son partenaire de négociation qu’il remplisse des obligations conventionnelles qui profitent de manière disproportionnée à celui qui enfreint ces normes. Le traité ne peut être un îlot de respect indien au milieu d’un océan de mauvaise foi pakistanaise. La démarche de l’Inde représente une affirmation attendue depuis longtemps : les accords internationaux sont une voie à double sens.
4. Conclusion
Le Traité sur les eaux de l’Indus a longtemps été salué comme un triomphe de la diplomatie internationale. Le présent document a démontré qu’une telle caractérisation déforme fondamentalement ce qui s’est réellement passé : un processus de négociation au cours duquel l’intransigeance pakistanaise a été récompensée par des concessions, et la bonne volonté indienne a été systématiquement exploitée pour aboutir à un accord inéquitable dès sa conception.
Néanmoins, l’Inde a cédé 80 % de l’eau, versé 62 millions de livres sterling (environ 2,5 milliards de dollars en valeur actuelle) pour faciliter cette cession, accepté des restrictions opérationnelles unilatérales sur son propre territoire et s’est conformée scrupuleusement à ses obligations pendant soixante-cinq ans — y compris pendant les multiples guerres déclenchées par le Pakistan et le soutien continu apporté au terrorisme transfrontalier. En contrepartie, l’Inde a reçu un traité conclu de bonne foi que le Pakistan utilise comme un outil d’entrave au développement, un discours de « guerre de l’eau » qu’il déploie sur la scène internationale sans fondement factuel, et le sous-développement permanent de vastes étendues du territoire indien.
La démarche de l’Inde vise à protéger ses intérêts légitimes dans le bassin de l’Indus. Il ne s’agit pas d’une agression, mais de la correction, attendue depuis longtemps, d’un accord asymétrique fondé sur une bonne volonté qui n’a jamais été réciproque. À ceux qui se demandent pourquoi suspendre le traité maintenant, il serait utile de rappeler qu’il n’y a pas de mauvais moment pour prendre une bonne décision.
