(Par Jonas Tshiombela, Avocat du Peuple)
Kinshasa, le 14 aout 2026. Éclairage juridique et citoyen sur le pouvoir de nouvelle délibération et la portée des réserves de la Cour constitutionnelle. La décision de la Cour constitutionnelle déclarant la loi relative au référendum conforme à la Constitution sous réserve de certaines dispositions soulève une question juridique majeure qui mérite d’être expliquée à l’opinion publique avec sérénité, rigueur et objectivité.
La question n’est pas simplement de savoir si la loi a été déclarée « conforme à la Constitution». Il faut également déterminer la portée juridique des réserves formulées par la Cour constitutionnelle et, surtout, préciser ce que le Président de la République peut encore faire avant la promulgation. Dans le cas de la loi référendaire, la Cour constitutionnelle a déclaré le texte conforme à la Constitution sous réserve notamment des articles 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 19, 21, 23 et 43. Cette situation appelle une distinction fondamentale entre le contrôle de constitutionnalité exercé par la Cour, le pouvoir de nouvelle délibération reconnu au Président et le pouvoir de promulgation.
- Une loi déclarée conforme «sous réserve» n’est pas une loi déclarée purement et simplement conforme
La première clarification à apporter à l’opinion publique est essentielle. Lorsqu’une juridiction constitutionnelle déclare une loi conforme sous réserve, elle ne signifie pas nécessairement que toutes les dispositions peuvent être appliquées sans tenir compte des conditions ou de l’interprétation données par la Cour. La réserve d’interprétation permet précisément au juge constitutionnel d’admettre la conformité d’une disposition à condition que celle-ci soit comprise ou appliquée conformément à l’interprétation donnée par la Cour. Il faut donc éviter de qualifier automatiquement les dispositions faisant l’objet de réserves de «dispositions inconstitutionnelles ». La nuance est juridiquement importante : il s’agit de dispositions déclarées conformes sous réserve, et non nécessairement de dispositions annulées ou déclarées contraires à la Constitution. La question devient alors : le Président doit-il nécessairement promulguer le texte tel qu’il lui a été transmis ou peut-il encore demander au Parlement de le relire ? La réponse se trouve principalement dans l’article 137 de la Constitution.
- Le Président dispose-t-il encore du pouvoir de demander une nouvelle délibération ?
Oui. La Constitution congolaise reconnaît expressément au Président de la République un pouvoir de nouvelle délibération. L’article 137 dispose que, dans un délai de quinze jours suivant la transmission de la loi, le Président de la République peut demander à l’Assemblée nationale ou au Sénat une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée. Le texte constitutionnel est particulièrement clair : le Président peut demander la relecture de toute la loi ou de certains articles. Il faut donc distinguer deux opérations juridiquement différentes. Premièrement, le contrôle de constitutionnalité : la Cour constitutionnelle vérifie la conformité de la loi à la Constitution. Deuxièmement, la nouvelle délibération : le Président demande au Parlement de réexaminer tout ou partie de la loi. Le fait que le Président ait saisi la Cour constitutionnelle ne signifie donc pas, en soi, qu’il aurait perdu la faculté constitutionnelle de demander une nouvelle délibération, pour autant que les conditions et délais de l’article 137 soient respectés.
III. Le Président peut-il promulguer uniquement les parties déclarées conformes et renvoyer les autres ?
Cette hypothèse appelle une grande prudence juridique. La Constitution ne prévoit pas expressément un mécanisme permettant au Président de République de procéder à une promulgation « à la carte », en publiant certaines parties d’une loi et en renvoyant unilatéralement d’autres parties au Parlement. Le constituant a prévu un mécanisme spécifique lorsque le Président souhaite que le texte soit réexaminé : la nouvelle délibération prévue à l’article 137. Ainsi, le Président peut demander une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles, mais la modification du contenu de la loi relève ensuite du Parlement. Autrement dit : Le Président peut demander une nouvelle délibération de certains articles ; il ne peut pas se substituer au législateur en réécrivant lui-même la loi au moment de sa promulgation. Cette distinction est fondamentale dans un État de droit.
- Peut-il demander uniquement la relecture des articles faisant l’objet des réserves ?
Oui, en principe. C’est précisément l’une des possibilités expressément prévues par l’article 137. Le Président n’est pas limité à une nouvelle délibération portant sur l’intégralité de la loi. Il peut demander au Parlement de réexaminer certains de ses articles. Dès lors, si le Président estime que les réserves formulées par la Cour constitutionnelle nécessitent une clarification ou une modification législative, il peut demander au Parlement de réexaminer les dispositions concernées. Dans le cas de la loi référendaire, cette démarche pourrait donc porter sur les articles faisant l’objet des réserves de la Cour, sans nécessairement remettre en discussion l’ensemble du texte. Cette solution présente un avantage institutionnel évident : elle permettrait de tenir compte de la décision de la Cour tout en laissant au législateur le soin de modifier, s’il y a lieu, les dispositions concernées.
- Le Président peut-il renvoyer toute la loi pour une nouvelle délibération ?
Oui. L’article 137 lui permet également de demander une nouvelle délibération de la loi dans son ensemble. Le choix entre une nouvelle délibération totale et une nouvelle délibération limitée à certains articles relève donc de la prérogative constitutionnelle du Président, dans les limites prévues par la Constitution. Toutefois, lorsque les difficultés identifiées concernent précisément les dispositions ayant fait l’objet de réserves, une relecture ciblée pourrait apparaître comme la solution la plus proportionnée. À l’inverse, si le Président considère que les réserves ou d’autres considérations juridiques justifient une réévaluation générale de l’économie du texte, il peut demander une nouvelle délibération de l’ensemble de la loi.
- Après la seconde délibération, que se passe-t-il ?
La Constitution apporte également une réponse précise. L’article 137 prévoit que le texte soumis à une seconde délibération est adopté par l’Assemblée nationale et le Sénat soit sous sa forme initiale, soit après modification, à la majorité absolue des membres qui composent chacune des Chambres. Le Parlement retrouve donc pleinement sa compétence législative. Le Président demande la nouvelle délibération. Le Parlement délibère et vote. C’est cette distinction qui permet de préserver l’équilibre institutionnel entre l’Exécutif et le Parlement.
VII. La décision de la Cour Constitutionnelle interdit-elle toute nouvelle délibération ?
Non, à notre analyse. La Cour constitutionnelle exerce son contrôle de constitutionnalité sur la loi. L’article 139 organise précisément la possibilité de saisir la Cour constitutionnelle d’un recours visant à faire déclarer une loi à promulguer non conforme à la Constitution. Mais cette compétence de contrôle constitutionnel ne supprime pas, par elle-même, la compétence distincte du Président prévue à l’article 137. Il faut donc éviter de confondre deux mécanismes : Le contrôle de constitutionnalité appartient à la Cour constitutionnelle. La nouvelle délibération appartient au processus législatif et peut être demandée par le Président. La déclaration de conformité sous réserve ne signifie donc pas nécessairement que toute possibilité de nouvelle délibération aurait disparu.
VIII. La force obligatoire de la décision de la Cour Constitutionnelle
Il existe toutefois une limite fondamentale que toutes les institutions doivent respecter. L’article 168 de la Constitution dispose que les arrêts de la Cour constitutionnelle sont immédiatement exécutoires, obligatoires et s’imposent aux pouvoirs publics ainsi qu’aux autorités administratives et juridictionnelles. Il précise également que tout acte déclaré non conforme à la Constitution est nul de plein droit. Cette disposition interdit donc de considérer les réserves de la Cour comme de simples recommandations politiques. Elles doivent être respectées. Mais respecter une réserve constitutionnelle ne signifie pas nécessairement modifier le texte par voie administrative ou présidentielle. Lorsqu’une modification normative est nécessaire, elle doit intervenir selon la procédure législative constitutionnellement prévue.
- Il faut distinguer « promulguer » et « modifier »
Une chose doit être absolument claire pour l’opinion publique : Promulguer n’est pas modifier. L’article 136 prévoit que, dans les six jours de son adoption, la loi est transmise au Président de la République pour promulgation. L’article 137 permet ensuite au Président, dans les quinze jours de cette transmission, de demander une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. La Constitution organise ainsi deux actes distincts. La promulgation permet au Président de constater et d’ordonner l’exécution de la loi. La modification du contenu de la loi appartient au législateur. Le Président qui estime qu’une disposition doit être corrigée doit donc utiliser le mécanisme constitutionnel approprié : la nouvelle délibération. Il ne devrait pas, sous prétexte de tenir compte des réserves de la Cour constitutionnelle, fabriquer lui-même une nouvelle version du texte par une promulgation partielle.
- Dans le cas de la Loi référendaire : trois scénarios doivent être distingués
Premier scénario : la promulgation de la loi sous le bénéfice des réserves de la Cour. Le Président peut considérer que la décision de la Cour constitutionnelle permet la promulgation de la loi, sous réserve du respect strict des interprétations et conditions formulées par la Cour. Dans cette hypothèse, la loi est promulguée et son application doit rester conforme à la décision constitutionnelle. Deuxième scénario : une nouvelle délibération limitée aux articles réservés. Le Président peut demander au Parlement de réexaminer les articles concernés. Le Parlement peut alors les maintenir ou les modifier, conformément à la procédure de l’article 137. C’est une solution juridiquement ciblée lorsqu’il s’agit principalement de répondre aux réserves formulées par la Cour. Troisième scénario : une nouvelle délibération de l’ensemble de la loi. Le Président peut également demander une nouvelle délibération de toute la loi. Cette option est plus large et politiquement plus importante, mais elle est expressément prévue par l’article 137.
- Une réserve constitutionnelle ne doit pas être confondue avec une inconstitutionnalité
Cette précision mérite d’être soulignée. Dire qu’un article est « déclaré non conforme » signifie que le juge constitutionnel a constaté une contrariété à la Constitution. Dire qu’un article est « déclaré conforme sous réserve » signifie que sa conformité est admise sous certaines conditions d’interprétation ou d’application. Cette différence n’est pas simplement sémantique. Elle produit des conséquences juridiques différentes. Dans le cas présent, il est donc plus rigoureux de parler des articles de la loi référendaire faisant l’objet de réserves constitutionnelles, plutôt que de parler d’articles « déclarés non conformes ». Cette terminologie permet de respecter exactement la portée de la décision de la Cour.
XII. Le véritable enjeu : ne pas confondre les compétences des institutions
La décision de la Cour constitutionnelle doit être respectée. Mais la compétence du Parlement doit également être respectée. Si la Cour formule une réserve d’interprétation, cette réserve doit encadrer l’application de la disposition concernée. Si une disposition doit être véritablement modifiée, cette modification doit passer par le processus législatif. Le Président ne peut donc pas se substituer au Parlement. Réciproquement, le Parlement ne peut ignorer une réserve formulée par la Cour constitutionnelle. Et l’administration ne peut appliquer une disposition déclarée constitutionnelle sous réserve en contradiction avec l’interprétation donnée par la Cour. C’est précisément cela, l’État de droit : chaque institution agit dans le cadre de la compétence que la Constitution lui attribue.
XIII. Une question juridique, mais aussi une question démocratique
La loi référendaire n’est pas une loi ordinaire au regard de son enjeu politique et démocratique. Elle fixe les conditions dans lesquelles le peuple pourrait être appelé à exercer directement sa souveraineté. Dans un tel contexte, la régularité de la procédure doit être aussi importante que le contenu du texte. La Constitution établit un équilibre institutionnel : le Parlement légifère ;
la Cour constitutionnelle contrôle la constitutionnalité ;
le Président promulgue et peut demander une nouvelle délibération ;
le peuple exerce sa souveraineté dans les conditions prévues par la Constitution et la loi. Aucune institution ne devrait s’arroger les compétences d’une autre.
XIV. Notre position : privilégier la sécurité juridique et la transparence
Dans le contexte actuel, si le Président estime nécessaire de clarifier ou de corriger certaines dispositions de la loi référendaire, une démarche juridiquement prudente consisterait à saisir le Parlement d’une demande de nouvelle délibération, soit des articles concernés, soit, s’il le juge nécessaire, de l’ensemble de la loi. Cette démarche présenterait plusieurs avantages. Premièrement, elle respecterait l’autorité de la décision de la Cour constitutionnelle. Deuxièmement, elle préserverait la compétence constitutionnelle du Parlement pour modifier la loi. Troisièmement, elle permettrait de lever les éventuelles ambiguïtés avant la mise en œuvre d’un texte appelé à encadrer une consultation populaire d’une importance exceptionnelle. En revanche, publier uniquement les parties déclarées conformes et renvoyer séparément les autres dispositions ne correspond pas expressément au mécanisme de nouvelle délibération prévu par l’article 137. Le Président dispose du droit de demander une nouvelle délibération de la loi ou de certains articles ; la modification éventuelle du texte relève ensuite du législateur.
Conclusion : la Constitution doit rester la règle commune
Le débat sur la loi référendaire ne devrait pas être réduit à une confrontation entre partisans et adversaires du référendum. La véritable question est celle de la sécurité constitutionnelle de la procédure. La Cour constitutionnelle a rendu une décision déclarant la loi conforme sous réserve de certaines dispositions. Le Président de la République dispose, dans le cadre et les délais de l’article 137, de la faculté de demander une nouvelle délibération de toute la loi ou de certains de ses articles. Mais il ne peut pas, par simple acte de promulgation, sélectionner librement les dispositions qu’il souhaite publier et écarter celles qu’il souhaite renvoyer. S’il veut demander une correction : il renvoie au Parlement. S’il veut faire réexaminer certains articles : il peut demander leur nouvelle délibération. S’il estime nécessaire de revoir l’ensemble du texte : il peut demander une nouvelle délibération de toute la loi. S’il promulgue : il doit respecter intégralement la décision de la Cour constitutionnelle et ses réserves. C’est cette rigueur qui protège l’État de droit. Dans une République démocratique, même lorsqu’il s’agit d’organiser un référendum, la finalité politique ne peut jamais justifier le contournement de la procédure constitutionnelle. La Constitution ne doit être ni un obstacle pour le pouvoir, ni une arme pour l’opposition. Elle doit être la règle commune qui s’impose à tous.
