(Par Jo. M. Sekimonyo)
Le 9 Avril 2026, la Banque Centrale du Congo, sous l’impulsion de son Gouverneur André Wameso, a annoncé qu’à compter du 9 Avril 2027, aucune transaction en espèces en devises étrangères ne serait autorisée. Présentée comme une mesure de souveraineté monétaire, cette décision a immédiatement suscité une onde de choc. Dans une nation déjà traversée par la défiance et l’incertitude, elle a provoqué panique et confusion, au point que j’ai dû intervenir publiquement, à travers une tribune, pour en clarifier la portée réelle.
Ironie plus profonde qu’il n’y paraît, une mesure conçue pour restaurer la confiance en aura d’abord révélé les conditions d’absence. Contrairement à l’interprétation dominante, il ne s’agissait pas d’une dédollarisation de l’économie, mais d’une mesure organisant un transfert de clientèle vers les banques et les opérateurs de mobile money, majoritairement étrangers, participant ainsi à une nouvelle forme de « décongolisation » du secteur financier. Elle fragilise, ce faisant, l’un des segments les plus vivants de l’économie nationale, celui qui permet à des femmes et des hommes, sur l’ensemble du territoire, de préserver une certaine dignité économique.
Les ajustements et aveux implicites d’André Wameso intervenus dans les semaines suivantes ont d’ailleurs confirmé cette lecture initiale. En interdisant l’usage des espèces en devises étrangères, la Banque Centrale ne se limite pas à encadrer la monnaie. Elle reconfigure l’accès au dollar dans l’économie. Derrière la généralité de la mesure se dessine une réalité plus concrète, celle d’un secteur structuré autour des opérations de change, notamment les activités de type « changeur », désormais marginalisé au profit de circuits formels spécifiques.
La devise étrangère n’est pas supprimée. Elle est réorientée, canalisée selon des modalités asymétriques, sans que soient traitées les causes profondes de la dollarisation. Au-delà de ses effets économiques immédiats, cette décision soulève une question de principe. Une autorité administrative peut-elle, par simple communiqué, redéfinir les règles fondamentales des échanges dans une économie nationale ?
Une telle mesure, par sa portée générale, affecte les modalités des transactions, l’usage des biens privés et la liberté économique des agents. Elle relève du domaine de la loi, non d’une décision administrative. En confondant indépendance monétaire et pouvoir normatif, André Wameso franchit une ligne institutionnelle essentielle. On ne décrète pas la confiance. On ne construit pas davantage une souveraineté monétaire en contournant les fondements juridiques et économiques qui en conditionnent la crédibilité.
Illégalité constitutionnelle et confusion des pouvoirs
Cette mesure n’est pas seulement discutable sur le plan économique. Elle est constitutionnellement illégale. En interdisant de manière générale l’usage des espèces en devises étrangères, la Banque Centrale ne se limite pas à réguler le système monétaire ; elle redéfinit les modalités des échanges économiques, encadre l’usage de biens privés et affecte des libertés fondamentales, empiétant ainsi sur un domaine qui relève, en droit, de la loi. Elle révèle, plus profondément, une confusion grave entre indépendance monétaire et pouvoir normatif.
L’indépendance d’une Banque Centrale garantit son autonomie dans la conduite de la politique monétaire ; elle ne lui confère pas le pouvoir de restreindre, par voie administrative, des droits et libertés constitutionnellement protégés. Lorsque cette distinction s’efface, l’autorité technique se mue en pouvoir sans contrepoids, au détriment de l’équilibre institutionnel et de l’ordre constitutionnel. Cette confusion s’inscrit dans une trajectoire déjà perceptible.
Dès le début de son mandat, André Wameso avait été amené à s’expliquer devant les instances parlementaires sur l’orientation donnée à la politique monétaire, notamment sa volonté affichée de renforcer le franc congolais. Il affirmait alors que son objectif était de « couper l’appétit des Congolais pour le dollar », tout en précisant par la suite qu’« il n’y a aucune mesure prise contre le dollar. Nous avons pris des mesures pour le franc congolais. Mon objectif, c’est que l’économie congolaise fonctionne avec la devise inscrite dans sa Constitution ».
Ces déclarations traduisent une tension persistante entre l’intention affichée et les instruments mobilisés. Là où la politique monétaire vise à stabiliser les conditions de confiance, le discours laisse apparaître une volonté d’agir directement sur les comportements des agents économiques. Une telle orientation marque un déplacement significatif. Elle ne se limite plus à la gestion de la monnaie, mais s’inscrit dans une logique de transformation des préférences économiques, relevant de la politique économique au sens large, c’est-à-dire des choix structurants portés par l’exécutif et encadrés par le législateur, plutôt que du mandat technique d’une banque centrale.
À l’époque, cette ligne avait suscité de nombreuses interrogations et des tirs de mortiers intellectuels, y compris de ma part, conduisant, sous pression institutionnelle, à un infléchissement de l’action de la Banque Centrale, notamment en matière d’interventions sur le marché des changes. Ce recul n’a toutefois pas marqué une inflexion de fond. Il traduisait davantage un ajustement tactique qu’une révision de l’approche.
Aujourd’hui, le passage du discours à une interdiction générale confère à cette orientation une portée normative nouvelle. Ce qui relevait jusque-là d’une intention devient désormais une contrainte. J’avais, dans une tribune antérieure, souligné que la Banque Centrale devait jouer un rôle d’appui aux orientations de l’exécutif en matière de politique économique.
Cette position visait à appeler la Banque Centrale à assumer un rôle de guidance dans l’accompagnement de certaines orientations de politique économique, dans le respect de son mandat et du cadre institutionnel, et ne saurait être interprétée comme légitimant une extension de ses prérogatives au-delà de ce mandat.
Une violation claire de la Constitution
En interdisant l’usage des espèces en devises étrangères, la Banque Centrale ne régule pas simplement le système bancaire. Elle redéfinit les modalités des échanges, encadre l’usage de biens privés et affecte directement des libertés fondamentales. Par sa portée générale et son caractère impératif, une telle mesure excède le cadre technique de la politique monétaire. Elle intervient au cœur de l’organisation économique elle-même.
Cette intervention se heurte à un cadre constitutionnel précis. L’article 122 confie au législateur la détermination des règles relatives aux obligations économiques, aux conditions d’exercice des activités commerciales ainsi qu’aux garanties fondamentales accordées aux citoyens. Les articles 34 et 35 consacrent respectivement le droit de propriété, entendu comme la libre disposition des biens, et la liberté d’entreprise, qui inclut le choix des modalités de transaction. En interdisant l’usage des espèces en devises étrangères, la mesure contestée ne se limite pas à orienter les pratiques financières.
Elle affecte directement la manière dont les biens peuvent être utilisés, la forme que prennent les échanges et les conditions dans lesquelles les agents économiques opèrent. Elle intervient ainsi dans un champ que la Constitution réserve expressément à la loi. Elle ne saurait, dans ces conditions, trouver son fondement dans un simple acte administratif.
L’article 176, qui consacre l’indépendance de la Banque Centrale, ne saurait être interprété comme l’octroi d’un pouvoir normatif absolu. Cette indépendance garantit une autonomie d’action dans la conduite de la politique monétaire. Elle n’autorise pas la restriction, par voie administrative, de droits constitutionnellement protégés en l’absence de base légale. En agissant par communiqué, l’autorité monétaire sort de son champ de compétence.
Elle substitue une décision administrative à ce qui relève du débat législatif, brouille la répartition des compétences et fragilise les garanties institutionnelles. Une telle configuration appelle une interrogation institutionnelle essentielle. Une décision de cette portée a-t-elle fait l’objet d’une validation par les services juridiques compétents de la Banque Centrale, sous l’autorité de son Gouverneur, André Wameso ? Dans l’affirmative, la question se déplace vers la qualité de l’analyse produite et la compréhension du cadre constitutionnel.
Dans la négative, elle interroge les conditions mêmes dans lesquelles une mesure affectant des droits fondamentaux a pu être adoptée. Dans les deux hypothèses, c’est le fonctionnement interne de l’institution, placée sous la responsabilité d’André Wameso, qui se trouve mis en cause.
Une justification qui ne tient pas
L’argument de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme est fréquemment invoqué pour justifier ce type de mesure. Il appelle, à ce titre, un examen rigoureux. Ce champ relève d’un dispositif institutionnel spécifique, reposant sur des mécanismes spécialisés d’identification et d’analyse des flux financiers, ainsi que sur l’intervention de l’autorité judiciaire.
En République Démocratique du Congo, cette mission est notamment assurée par la Cellule Nationale des Renseignements Financiers (CENAREF), placée sous la tutelle du ministère des Finances. Elle assure la collecte, l’analyse et la transmission des informations relatives aux opérations suspectes, tandis que l’action coercitive relève du Ministère Public, seul habilité à engager des poursuites. La Banque Centrale, pour sa part, exerce un rôle de régulateur du système financier.
À ce titre, elle encadre les établissements bancaires et les institutions financières, définit les règles de fonctionnement des systèmes de paiement, impose des obligations de conformité telles que l’identification des clients et la déclaration des opérations suspectes, et veille à la stabilité du système monétaire. Ce rôle consiste à organiser et sécuriser les circuits financiers, non à redéfinir de manière générale les modalités des échanges économiques. En mobilisant l’argument de la lutte contre les flux illicites pour justifier une interdiction générale des transactions en espèces en devises étrangères, l’autorité monétaire tend ainsi à étendre son champ d’intervention au-delà de son mandat.
Une telle extension traduit un glissement dangereusement significatif. Elle substitue à un objectif ciblé de traçabilité financière une reconfiguration globale des modalités d’échange dans l’économie. En érigeant un instrument de lutte contre des flux illicites en fondement d’une interdiction générale, la mesure contestée altère la répartition des compétences et détourne un objectif légitime de sa finalité.
Elle opère ainsi une confusion entre un outil de régulation ciblé et un instrument de transformation systémique, au risque de fragiliser l’équilibre institutionnel.
Le malentendu monétaire et ses conséquences institutionnelles
Au-delà du droit et des prérogatives, cette décision révèle un malentendu plus profond quant à la nature même de la souveraineté monétaire. Le dollar n’est pas une anomalie à corriger. Il constitue la réponse rationnelle des agents économiques à une absence de crédibilité monétaire, à une défiance construite dans le temps par l’instabilité, l’incertitude et l’expérience vécue. La dollarisation n’est pas la cause du désordre monétaire. Elle en est le symptôme.
La confiance ne se décrète pas par interdiction. Elle procède de la stabilité, de la prévisibilité et de la cohérence des politiques publiques. Une telle mesure illustre ce que l’on peut qualifier de paradoxe de souveraineté monétaire. L’État cherche à imposer l’usage d’une monnaie que les agents économiques contournent précisément parce que les conditions de confiance ne sont pas réunies. Il tente de corriger par la contrainte un déséquilibre qui trouve son origine dans une relation incomplète entre prélèvement et protection, entre autorité et crédibilité.
La question monétaire se révèle ainsi indissociable d’un enjeu plus large, celui du contrat économique implicite qui lie l’État aux citoyens. La portée de cette décision excède la seule sphère économique. Elle interroge le fonctionnement même des institutions.
Lorsqu’une autorité publique outrepasse ses compétences pour répondre à un déséquilibre structurel, elle en déplace les manifestations sans en traiter les causes. En engageant la Banque Centrale du Congo dans cette voie, André Wameso ne formule plus seulement une orientation de politique monétaire. Il engage la responsabilité institutionnelle de l’autorité qu’il incarne, et doit en assumer les conséquences institutionnelles qui en découlent du péché, afin de prévenir la répétition de telles dérives et de préserver l’intégrité de l’ordre constitutionnel.
Responsabilité institutionnelle et exigence de correction
Une réforme monétaire peut être débattue. Une violation de la Constitution ne peut être tolérée. Le respect de l’ordre constitutionnel constitue la condition première de toute action publique, quelle qu’en soit la finalité économique ou technique. Si cette mesure est maintenue en l’état, elle ne saurait être réduite à une simple politique publique. Elle s’inscrit comme un précédent institutionnel susceptible d’altérer durablement la relation entre les autorités monétaires et le cadre juridique qui les régit. Dans un État de droit, une telle situation appelle non seulement une correction juridique, mais également une clarification des responsabilités.
Gouverner ne consiste pas seulement à décider. Cela implique de décider dans les limites du droit. Lorsqu’une autorité chargée de la politique monétaire franchit cette limite, la question cesse d’être économique. Elle devient institutionnelle. Elle engage la capacité même d’exercer des fonctions publiques dans le respect de la Constitution et des principes qui en fondent la légitimité. Il appartient dès lors aux institutions d’en tirer toutes les conséquences.
Au Parlement d’exercer pleinement sa fonction de contrôle. À l’exécutif, détenteur du pouvoir de nomination et de révocation, d’assumer ses responsabilités.
L’État de droit est une architecture du marché
Au début du premier mandat du Président Félix-Antoine Tshisekedi Tshilombo, j’ai tenté de faire comprendre à certains responsables politiques de l’Union pour la Démocratie et le Progrès Social (UDPS) que l’État de droit ne saurait être réduit à un registre moral ou à une simple invocation de principe. Il constitue avant tout une condition de fonctionnement économique, un cadre structurant qui organise les relations entre pouvoir public et agents économiques. Cette lecture n’a pas toujours été entendue, pour ne pas dire pleinement prise au sérieux.
Cette incompréhension n’est pas sans conséquence. Elle se prolonge aujourd’hui dans des pratiques qui fragilisent la cohérence de l’action publique et brouillent les repères institutionnels. Il est pourtant impératif, collectivement, d’en tirer les enseignements. La RDC ne peut se permettre de continuer d’apparaître comme un espace où la règle se définit au gré des positions d’autorité, indépendamment du cadre juridique, quels que soient les titres ou les attributs de pouvoir.
Une telle perception affaiblit la lisibilité de l’environnement institutionnel et constitue un signal négatif pour les entrepreneurs et les investisseurs, congolais comme étrangers. À cet égard, la comparaison avec la jungle est éclairante : espace peuplé d’êtres que l’on dit, non sans arrogance, moins rationnels que nous, elle n’en demeure pas moins structurée par des régularités de comportement qui en assurent la prévisibilité. Le contraste invite à mesurer l’exigence d’un ordre juridique effectif. C’est en réaffirmant la primauté du droit, en garantissant la stabilité des règles du jeu économique et en encadrant l’action publique dans ses limites constitutionnelles que se construit la confiance.
La crédibilité d’un espace économique ne repose pas sur des annonces, mais sur la capacité des institutions à se contraindre elles-mêmes. En tant que citoyen attaché à l’État de droit, je ne peux demeurer dans l’observation. Avec mon équipe d’avocats, une requête est en cours de préparation devant la Cour constitutionnelle afin d’en obtenir la suspension. Cette démarche ne relève pas d’une opposition politique. Elle procède d’une exigence de prévisibilité institutionnelle.
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe
