(Par Mudimbi Bin Mufite Zacharie, Analyste et chercheur sur les questions monétaires et finances publiques)
Rappel de généralités de base
Dans une économie fortement dollarisée comme celle de la République Démocratique du Congo (RDC), les performances des finances publiques ne peuvent être analysées indépendamment de l’évolution du taux de change. Les recettes de l’État, bien que mobilisées en monnaie nationale (franc congolais), sont largement influencées par des bases fiscales libellées ou indexées en devises, en particulier le dollar américain.
L’analyse conjointe des statistiques de recettes publiques et du taux de change est donc indispensable pour apprécier la performance réelle de la mobilisation fiscale. Toutefois, cette analyse requiert une vigilance méthodologique accrue, notamment quant à la manière dont les données sont présentées et interprétées.
- Principes de suivi des performances de recettes de l’État
Le suivi des performances de recettes de l’État constitue un exercice central de la gestion des finances publiques. Il vise à apprécier, de manière périodique et objective, la capacité des administrations fiscales et parafiscales à mobiliser les ressources prévues pour le financement de l’action publique. Cette évaluation ne saurait se limiter à l’observation des montants encaissés, mais doit tenir compte de leur évolution dans le temps, de leur conformité aux objectifs assignés et de l’environnement macroéconomique dans lequel s’inscrit la mobilisation des recettes, en particulier les conditions monétaires et de change.
À cet égard, une analyse rigoureuse des performances repose sur des principes méthodologiques précis, notamment l’identification des acteurs impliqués, la fiabilité des données produites, leur périodicité, ainsi que la comparabilité entre les recettes effectivement réalisées et les assignations budgétaires fixées par l’autorité compétente. Le respect de ces principes conditionne la pertinence de toute lecture des statistiques de recettes et permet d’éviter des interprétations biaisées ou excessivement optimistes.
C’est pourquoi il convient, en premier lieu, de s’intéresser aux producteurs des statistiques et aux mobilisateurs des recettes publiques, dont les pratiques et les outils déterminent la qualité de l’information utilisée dans le suivi des performances.
1.1. Producteurs des statistiques et mobilisateurs des recettes
En République Démocratique du Congo, la mobilisation des recettes publiques repose principalement sur trois régies financières : la Direction Générale des Impôts (DGI), la Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA) et la Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de Participation (DGRAD). Ces institutions constituent le socle opérationnel du système fiscal et parafiscal congolais et assurent, chacune dans son champ de compétence, la collecte effective des ressources destinées au Trésor public.
- La Direction Générale des Impôts (DGI) est chargée de la perception des impôts internes et représente la principale source de recettes fiscales de l’État. Elle administre notamment l’impôt sur les bénéfices et profits, l’impôt professionnel sur les rémunérations, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), ainsi que divers impôts liés au patrimoine. Par l’étendue de son assiette et la régularité de ses encaissements, la DGI joue un rôle déterminant dans la constitution d’une base fiscale relativement stable et prévisible, indispensable à la soutenabilité des finances publiques.
- La Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA) intervient quant à elle dans la taxation des opérations d’importation et d’exportation, la perception des droits d’accises et la lutte contre la fraude douanière. Dans un contexte marqué par une forte dépendance aux importations, la DGDA contribue de manière significative aux recettes extérieures de l’État. Son rôle est à la fois fiscal et stratégique, en ce qu’elle se situe à l’interface entre les échanges internationaux, la protection de l’économie nationale et la mobilisation des ressources publiques.
- La Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de Participation (DGRAD) assure la collecte des recettes non fiscales, notamment les taxes administratives et judiciaires, les produits des services publics, les revenus du domaine de l’État ainsi que les participations publiques. Bien que souvent perçues comme secondaires par rapport aux recettes fiscales et douanières, ces ressources jouent un rôle non négligeable dans l’équilibre budgétaire et contribuent à la diversification des sources de financement de l’État.
Dans l’exercice de leurs missions respectives, ces trois régies financières agissent conformément aux assignations annuelles et mensuelles fixées par l’autorité budgétaire, lesquelles traduisent les objectifs globaux et périodiques de mobilisation des recettes. Elles opèrent en étroite coordination avec les banques commerciales, la Banque Centrale du Congo (BCC) et la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement du Ministère des Finances. L’ensemble de ces acteurs forme une chaîne institutionnelle intégrée, au sein de laquelle les recettes publiques sont successivement perçues, transférées, centralisées et comptabilisées, assurant ainsi l’alimentation régulière du Trésor public.
Dans le cadre de la réforme du système fiscal engagée à partir du forum de septembre 2017, l’État congolais s’est doté d’un outil central de modernisation de la gestion des recettes : le logiciel ISYS-Régies (anciennement ISIS-Régie), officiellement lancé le 29 octobre 2018. Ce système informatique vise à corriger les insuffisances structurelles observées dans les mécanismes traditionnels de collecte et de suivi des recettes publiques, en renforçant la transparence, la traçabilité et la fiabilité de l’information financière.
ISYS-Régies repose sur trois innovations majeures. Premièrement, il automatise la procédure de perception des recettes de l’État, réduisant ainsi la dépendance aux traitements manuels et les risques d’erreurs ou de pratiques frauduleuses. Deuxièmement, il dématérialise la procédure d’apurement des recettes au niveau des régies financières, ce qui permet un traitement plus rapide et plus cohérent des données. Troisièmement, il améliore substantiellement la transparence et la fiabilité des informations relatives aux recettes et à la trésorerie de l’État, en assurant un suivi continu et intégré des flux financiers.
Sur le plan opérationnel, dès l’encaissement des recettes par les banques commerciales ou autres établissements financiers, le reversement à la Banque Centrale du Congo et la comptabilisation au compte général du Trésor sont effectués de manière automatisée. Ce dispositif permet un suivi en temps réel de l’ensemble de la chaîne des recettes, depuis le paiement effectué par l’assujetti jusqu’à la consolidation des données au niveau du Trésor public. Il facilite également le recoupement des informations entre les différents intervenants et réduit sensiblement les délais de traitement.
Par ailleurs, la dématérialisation induite par ISYS-Régies contribue à la réduction des contacts physiques entre les contribuables et les agents du fisc, souvent identifiés comme des vecteurs potentiels de corruption, de concussion ou de trafic d’influence. À ce titre, le système constitue un levier important de renforcement de la gouvernance financière.
Opérationnel sur toute l’étendue du territoire national depuis janvier 2022, ISYS-Régies a donné lieu à la formation de plusieurs milliers d’utilisateurs issus des secteurs public et privé et bénéficie de l’appui de partenaires techniques et financiers dans le cadre du renforcement de la gouvernance des finances publiques. Toutefois, si ce système améliore significativement la qualité et la disponibilité des données de recettes, la pertinence de l’analyse des performances budgétaires dépend fondamentalement de la manière dont ces données sont exploitées et présentées. En particulier, l’usage de statistiques cumulées peut en altérer la portée analytique, question qui sera examinée dans la suite de cette étude.
1.2. Assignations mensuelles, statistiques cumulées et évaluation des performances : lecture critique du système congolais de mobilisation des recettes
La mobilisation des recettes publiques en République Démocratique du Congo repose sur un dispositif institutionnel associant les régies financières, le Ministère des Finances et la Banque Centrale du Congo (BCC). Si cette architecture apparaît globalement cohérente sur le plan organisationnel, la méthode de production et de diffusion des statistiques de recettes soulève d’importantes réserves lorsqu’il s’agit d’évaluer les performances réelles des régies financières à une fréquence mensuelle. En particulier, le recours quasi systématique à des données présentées sous forme cumulée constitue une source majeure de biais analytique.
1.2.1. Les assignations mensuelles : un instrument central de pilotage budgétaire
Chaque année, après la promulgation de la loi de finances, le Ministère des Finances fixe des assignations annuelles, déclinées en assignations mensuelles, à l’intention de la Direction Générale des Impôts (DGI), de la Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA) et de la Direction Générale des Recettes Administratives, Domaniales et de Participation (DGRAD). Ces assignations correspondent aux minima mensuels de recettes que chaque régie est tenue de réaliser.
La détermination de ces objectifs mensuels s’appuie sur plusieurs paramètres, notamment :
- les performances observées au cours des exercices antérieurs ;
- le contexte macroéconomique, en particulier l’évolution de l’activité économique et du taux de change ;
- les cycles fiscaux et douaniers, marqués par des échéances spécifiques ;
- les réformes fiscales et administratives en cours ;
- le potentiel mobilisateur propre à chaque régie.
Les assignations mensuelles constituent ainsi un véritable outil de pilotage budgétaire, permettant non seulement de mesurer la performance effective des régies, mais aussi d’identifier rapidement les écarts, d’en analyser les causes et, le cas échéant, d’ajuster les décisions de politique fiscale et budgétaire.
1.2.2. Communiqué de la Banque Centrale du Congo et controverse sur l’incidence du taux de change
Dans le contexte de la forte appréciation du franc congolais observée entre septembre et novembre 2025, la Banque Centrale du Congo (BCC) a publié un communiqué officiel le 3 décembre 2025, visant à démontrer que cette évolution favorable du taux de change n’avait pas eu d’incidence négative sur la performance des régies financières en matière de mobilisation des recettes publiques.
Pour ce faire, la BCC a présenté, l’évolution des recettes des régies financières, des assignations budgétaires qui leur étaient fixées, ainsi que celle du taux de change USD/CDF sur la période considérée.
Cette présentation, bien que méthodologiquement cohérente au premier abord, appelle plusieurs observations importantes lorsqu’elle est examinée à la lumière des principes d’analyse des performances budgétaires.
- a) Usage des statistiques cumulées et biais d’interprétation
La principale limite du communiqué de la Banque Centrale du Congo réside dans l’utilisation exclusive des statistiques cumulées pour apprécier la performance des régies financières. Si cette approche est comptablement correcte, elle pose néanmoins un problème méthodologique lorsqu’elle est mobilisée pour analyser la dynamique mensuelle des recettes publiques.
En effet, les enseignements fondamentaux du cours de statistiques descriptives, dispensé dès les premières années en Sciences économiques et de gestion, mais également dans plusieurs autres facultés telles que la Médecine, la Pharmacie ou le Droit, constituent la base méthodologique permettant d’éviter ce type de confusion analytique. Ce cours établit clairement la distinction entre l’effectif et l’effectif cumulé, distinction essentielle pour toute lecture rigoureuse des données économiques.
L’effectif renvoie aux recettes effectivement mobilisées mois par mois et traduit un flux dont l’évolution dépend des conditions conjoncturelles, des cycles fiscaux et du contexte macroéconomique. Il permet ainsi d’apprécier la performance réelle et immédiate des régies financières.
À l’inverse, l’effectif cumulé correspond à l’addition progressive des recettes mobilisées au fil du temps. Il dégage un flux cumulé qui, par construction, est croissant ou, à défaut, invariant lorsque la réalisation mensuelle est nulle. Cette propriété mathématique empêche d’identifier directement les contre-performances ponctuelles et peut donner l’illusion d’une performance soutenue, même lorsque les recettes mensuelles connaissent des baisses significatives.
Il convient toutefois de préciser que l’effectif cumulé peut apparaître décroissant dans une configuration analytique spécifique : lorsque l’on part du total final d’une série statistique pour en retrancher progressivement les observations, donnée après donnée, depuis le début de la période. Cette démarche relève cependant d’une construction inverse et ne correspond pas à l’usage standard des statistiques cumulées dans le suivi budgétaire courant.
Dès lors, le recours exclusif aux données cumulées tend à masquer la dynamique réelle des recettes et s’avère inadapté pour apprécier l’impact conjoncturel des variations du taux de change sur la mobilisation des recettes publiques dans une économie fortement dollarisée comme celle de la République Démocratique du Congo.
- b) Confusion entre performance annuelle et performance mensuelle
Le communiqué tend à assimiler la bonne tenue des recettes cumulées à une absence d’effet négatif de l’appréciation du taux de change sur la mobilisation des recettes. Or, cette conclusion procède d’une confusion entre performance annuelle et performance mensuelle.
Une économie fortement dollarisée comme celle de la RDC est particulièrement sensible aux fluctuations du taux de change lorsqu’on observe les recettes en monnaie nationale. Une appréciation rapide du franc congolais réduit mécaniquement la contre-valeur en CDF des recettes libellées ou indexées en dollars, effet qui ne peut être correctement mis en évidence qu’à travers l’analyse des recettes mensuelles réelles.
- c) Absence de prise en compte de la valeur réelle des recettes
En se limitant à une lecture nominale et cumulative, le communiqué n’intègre pas l’effet de conversion lié au taux de change. Or, dans un contexte de dollarisation élevée, la performance apparente des régies peut être davantage le reflet d’un effet de change que d’un accroissement réel de l’assiette fiscale ou de l’efficacité administrative.
L’analyse mensuelle reconstituée dans la présente étude montre clairement qu’entre septembre et novembre 2025, la forte appréciation du franc congolais s’est accompagnée d’une baisse sensible des recettes mensuelles en CDF, contredisant ainsi l’interprétation optimiste issue des statistiques cumulées.
Afin d’illustrer concrètement cette logique cumulative et ses implications analytiques, le tableau ci-après présente les recettes cumulées, les assignations cumulées et l’évolution du taux de change USD/CDF publies par la BCC de janvier à novembre.
Tableau 1.
Source : Elabore sur base des données de la BCC
Observation :
La polémique née de la publication du communiqué de la BCC ne tient donc pas à l’exactitude des données publiées, mais à leur mode de présentation et à l’angle d’analyse retenu.
Si les statistiques cumulées sont pertinentes pour le suivi annuel des recettes, elles sont insuffisantes, voire trompeuses, lorsqu’il s’agit d’évaluer la performance mensuelle des régies financières et l’impact conjoncturel des variations du taux de change. Une analyse rigoureuse impose de privilégier les recettes mensuelles réelles et d’intégrer explicitement l’effet du taux de change, afin d’éviter toute lecture biaisée de la mobilisation des recettes publiques.
- Correction des statistiques et impact du taux de change sur les recettes mensuelles
À partir des cumuls publiés par la BCC, il est possible de reconstituer les recettes mensuelles réelles, permettant une analyse plus fine de la performance des régies financières et de leur lien avec l’évolution du taux de change USD/CDF.
Source : Elabore sur base des données de la BCC
Observations et analyse
- Période Janvier à Août : stabilité du taux de change
Le taux USD/CDF reste relativement stable (≈ 2 847–2 882).
Les recettes mensuelles varient en fonction des cycles fiscaux et des échéances, mais aucun lien direct avec le taux de change n’est observable.
Exemple : Avril affiche un pic de 4 043,5 millions CDF, malgré un taux quasi stable, lié aux versements de TVA et impôts trimestriels.
- Période Septembre à Novembre : forte appréciation du franc congolais
Septembre : taux de change 2 605,5, recettes 3 278,6 milliards CDF.
Octobre : taux de change 2 247,9, recettes 1 846,7 milliards CDF.
Novembre taux de change 2 218,7 et recettes 2 469,8 milliards CDF
La baisse rapide du taux de change USD/CDF coïncide avec une chute significative des recettes en CDF, illustrant l’impact de l’appréciation du CDF sur la mobilisation.
Il sied de noter que, dans la plupart des mois, les assignations mensuelles sont étroitement alignées sur les recettes effectivement réalisées, laissant une marge de manœuvre très limitée et rendant indispensable un suivi rigoureux des variations mensuelles pour une planification efficiente de la trésorerie de l’État.
- Conclusion
L’analyse des recettes publiques de la République Démocratique du Congo, reconstituées à partir des données cumulées publiées par la Banque Centrale du Congo, met en évidence des enseignements méthodologiques et économiques majeurs.
D’une part, la présentation cumulative des statistiques, bien qu’utile pour le suivi annuel global, ne permet pas de saisir la dynamique réelle des recettes mensuelles et peut conduire à des interprétations biaisées de la performance budgétaire. Une lecture rigoureuse exige de privilégier l’analyse des flux mensuels réels, conformément aux principes fondamentaux des statistiques descriptives.
D’autre part, l’examen de la période allant de septembre à novembre 2025 montre clairement que l’appréciation rapide du franc congolais s’est accompagnée d’une baisse significative des recettes mensuelles exprimées en monnaie nationale. Dans un contexte de forte dollarisation, la valeur nominale des recettes publiques demeure ainsi étroitement dépendante de l’évolution du taux de change.
Enfin, les assignations mensuelles et le calendrier fiscal jouent un rôle structurant dans la mobilisation des recettes, rendant l’État particulièrement sensible aux chocs conjoncturels monétaires. Par conséquent, une évaluation pertinente de la performance des régies financières en RDC requiert une approche méthodologiquement disciplinée, fondée sur l’analyse des recettes mensuelles réelles et l’intégration explicite de l’effet du taux de change, afin d’éclairer efficacement la décision budgétaire et d’éviter toute lecture erronée des performances fiscales.
- Recommandations
Présenter systématiquement les données mensuelles réelles
Les publications de la BCC et du Ministère des Finances devraient inclure les recettes mensuelles corrigées à partir des cumuls pour permettre une analyse précise de la performance des régies financières.
Renforcer la capacité d’analyse des régies financières
Former les agents des régies (DGI, DGDA, DGRAD) à l’interprétation des statistiques mensuelles et à l’identification des écarts, afin d’améliorer la réactivité face aux baisses ponctuelles et aux fluctuations économiques.
Améliorer la coordination entre les régies, le Trésor et la BCC
La synchronisation des données et des procédures de suivi doit être renforcée pour assurer un contrôle en temps réel et la traçabilité complète des recettes publiques.
Mettre en place des mécanismes de suivi des fluctuations monétaires
Les analyses de performance doivent intégrer l’effet du taux de change, particulièrement pour les recettes provenant de secteurs sensibles aux devises, afin de prévoir les ajustements nécessaires et d’anticiper les impacts sur la trésorerie de l’État.
Optimiser la planification des échéances fiscales
L’État doit veiller à l’alignement des assignations mensuelles sur les cycles fiscaux et douaniers, en mettant l’accent sur les périodes de versement de TVA, des impôts trimestriels et des déclarations annuelles, pour maximiser la mobilisation effective.
Diversifier les sources de recettes publiques et réduire la dépendance aux secteurs sensibles
Le secteur minier, qui contribue à plus de 50 % des recettes publiques, rend le budget vulnérable aux fluctuations monétaires. Il est donc recommandé de développer parallèlement les recettes locales stables et non exposées au taux de change, via la fiscalité domestique, les taxes administratives et la mobilisation de nouvelles sources fiscales diversifiées, afin de renforcer la résilience budgétaire.
